Oleh: Ach. Fatori
Mahasiswa Magister Ilmu Pemerintahan ULM
Netralitas Aparatur Sipil Negara (ASN) merupakan hal yang seringkali dijadikan topik pembahasan khusus dalam kehidupan demokrasi di Indonesia. Dalam kata lain, persoalan netralitas ASN menjadi isu yang terus menggelinding secara aktual tiap kali menjelang pelaksanaan pesta demokrasi baik itu Pemilu maupun Pilkada. Tak terkecuali dalam pergelaran Pilkada Serentak Tahun 2020 yang saat ini sedang memasuki tahapan kampanye.
Dalam sejarah panjang Republik Indonesia, masalah netralitas ASN dalam pesta demokrasi memang telah terjadi sejak pemilihan umum (Pemilu) pertama tahun 1955. Meskipun Pemilu tersebut dianggap sebagai Pemilu paling sukses dan demokratis dalam sejarah Pemilu di Indonesia. Kemudian pada masa Orde Baru, sangat nampak jelas ASN dimanfaatkan sebagai mesin politik untuk mendulang suara partai tertentu pada Pemilu, dalam hal ini adalah partai penguasa pada Orde Baru.
Pasca reformasi tahun 1998, segala sesuatu yang berkaitan dengan ASN mulai diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. UU mengatur diantarnya berkenaan dengan netralitas ASN, yakni pada pasal 2 yang mengatakan bahwa penyelenggaraan kebijakan dan manajemen ASN dilaksanakan dengan berdasarkan berbagai asas yang diantaranya adalah asas netralitas. Pada penjelasannya, netralitas yang dimaksud adalah ASN dilarang berpihak dalam segala bentuk pengaruh manapun dan tidak memihak kepada kepentingan siapapun.
Selain itu, produk hukum lainnya yang menegaskan pentingnya netralitas ASN adalah Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2004 tentang Larangan Pegawasi Negeri Sipil (PNS) menjadi anggota partai politik. Serta Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. Disusul dengan berbagai surat edaran Komisi Aparatur Sipil Negara hingga Menteri Pendayagunaan Aparatur Sipil Negara dan Reformasi Birokrasi.
Pelanggaran Netralitas ASN Tinggi
Sudah banyak ahli dan hasil riset yang menyatakan beberapa faktor penyebab buruknya netralitas ASN. Diantaranya adalah motif patronase politik, adanya hubungan primordial, ketidakpahaman terhadap regulasi berkaitan dengan netralitas, hingga faktor adanya tekanan dari pihak lain, rendahnya netralitas ASN, dan sanksi yang diberikan tidak menimbulkan efek jera.
Buktinya pelanggaran netralitas ASN pada Pilkada Tahun ini masih relatif tinggi. Sebagaimana rilis Badan Kepegawaian Negara (BKN) yang menyatakan sampai dengan 5 November 2020 tidak kurang dari 827 ASN dilaporkan telah melanggar Netralitas. 606 ASN diantaranya telah terbukti melanggar dan telah mendapatkan rekomendasi dari KASN. Dan sebanyak 362 ASN sudah diberikan sanksi oleh pejabat pembina kepegawaian.
Artinya hingga akhir ini berdasarkan angka pelanggaran netralitas ASN tersebut menunjukkan bahwa akar persoalan netralitas ASN belum terjawab. Belum ada formulasi yang tepat untuk menyelesaikan masalah tersebut sekalipun regulasi dan sosialisasi hukum terus dilakukan berkenaan dengan netralitas ASN.
Jika ditarik pada konsepsi tentang pembatasan peran serta ASN, dimaksudkan untuk mencipatkan aparat yang bersih dalam upaya mewujudkan good govermance. Sebagaimana menurut Philipus M. Hadjon bahwa ASN memiliki suatu hubungan hukum yang disebut dengan openbare diensteberking (hubungan dinas publik). artinya adalah kewajibangn bagi setiap ASN untuk tunduk pada pengangkatan dalam kewajiban bagi yang bersangkutan tidak menolak (menerima tanpa syarat).
Dalam penerapannya, hubungan dinas publik ini mewajibkan aparat pemerintah harus setia dan taat selama menjadi aparatur aparatur negara. Artinya selama menjadi apartur negara, mereka tidak dapat melaksanakan hak-hak asasinya secara penuh. Apabila dikaitkan dengan netralitas ASN, larangan untuk menjadi anggota partai politik ataupun terlibat aktif dalam politik praktis bukanlah suatu pelanggaran hak asasi manusia. Namun itu adalah konsekuensi dari adanya hubungan openbare dienstbeterking.
Peran Ideal ASN Ditengah Budaya Patron-Client
Menurut Hollyson dalam bukunya “Pilkada (Penuh Eforia, Miskin Makna)”, Budaya Patron-Client menjadi fakor dominan atas rendahnya netralitas ASN atau birokrat pada pemilihan. Patron sebagai pemimpin dan Client sebagai anak buah, mereka berjalan atas dasar memiliki hubungan yang saling menguntungkan (simbiosis mutualsime).
Dalam budaya tersebut, Patron memposisikan diri sebagai pihak yang menyediakan atau menjanjikan jabatan tertentu kepada Client. Sebagai bentuk balas jasa, maka Client harus memberikan loyalitas serta dedikasinya kepada Patron. Sehingga aparat bersifat terikat terhadap atasan yang beimplikasi terhadap setiap intruksi atasan sebagai Patron menjadi tolak ukur bagi aparat/birokrat dalam bersikap dan bertindak, termasuk memberikan dukungan dan mobilisasi masyarakat pemilih terhadap salah satu pihak calon kepala daerah.
Dalam upaya memberantas budaya Patron-Client tersebut dibutuhkan birokrasi masa depan yang berkarakter profesional. Profesionalisme yang perlu dibangun tidak hanya untuk meningkatkan kompetensi birokrasi dalam melayani masyarakat, tetapi juga yang dapat meningkatkan kemandirian birokrasi dalam menghadapi tekanan dan intervensi politik.
Mengingat pentingnya politik demokratis dalam mewujudkan nilai-nilai pemerintahan yang demoratis maka membutuhkan banyak pihak, ASN yang netral menjadi salah satu pilar dalam mewujudkan nilai-niali tersebut. Karena dengan sosok aparatur negara yang netral inilah bangunan demokrasi akan berdiri dengan kokok, karena apartur negara yang melayani dengan sepenuh hati akan mempercepat tercapainya kesejahteraan.
Masa Depan Netralitas ASN
Sebagaimana yang sudah dijelaskan sebelumnya bahwa salah satu indikator demokratisnya penyelenggaraan Pilkada adalah tingkat netralitas birokrasi terhadap keberpihakan kemenangan salah satu pasangan calon. Karena hal itu akan memberikan warna fair, adil, dan kompetitif dalam tumbuh kembangnya kualitas daerah. Jika pilkada diseluruh Indonesia tahun ini berkualitas, tentu akan berkontribusi terhadap demokrasi dalam skala nasional pada masa yang akan datang.
Disamping itu berkenaan dengan Netralitas ASN yang seringkali menjadi probelem akut dalam perjalanan Pemilihan di Indonesia, terus menjadi isu yang terus berkembang dan menjadi bahan perdebatan para ahli. Konsepsi netralitas ASN yang paling kontradiktif adalah pendapat Hegel dan Marx. Hegel bependapat bahwa birokrasi merupakan perantara yang berada ditengah-tengah antara kepentingan negara dan kepentingan masyarakat/rakyat, oleh karena itu birokrasi harusnya dalam posisi netral.
Bertolak belakang dengan konsepsi Marx, bahwa birokrasi harus berpihak kepada kelas yang dominan. Negara tidak mewakili kepentingan umum, akan tetapi mewakili kepentingan khusus dari kelas dominan tersebut. Dengan demikian birokrasi merupakan suatu instrumen dimana kelas yang dominan melaksanakan dominasinya atas kelas sosial lainnya.
Apabila dirunut dari kosepsi tentang politik dan administrasi menurut Wilson, dkk. Fungsi politik berkenaan dengan pengambilan keputusan untuk penetapan tujuan-tujuan negara atau daerah yang dilakukan oleh lembaga-lembaga politik yang keanggotannya ditetapkan berdasarkan hasil Pemilu atau Pilkada. Sedangkan fungsi administrasi dilakukan oleh jajaran birokrasi pemerintah untuk menterjemahkan dan mengeksesuksi setiap keputusan oleh lembaga-lembaga politik termaksud. Dengan demikian, posisi birokrasi harus memposisikan dirinya secara netral karena hanya bertugas dalam mengimplementasikan setiap keputusan dan kebijakan politk.
Oleh karena itu, Netralitas ASN dimaksudkan untuk membersihkan birokrasi dari keterlibatannya dalam permainan politik. Birokrasi tetap dibutuhkan kontribusinya dalam setiap pengambilan kebijakan publik, akan tetapi tidak dapat dibenarkan apabila birokrasi dimanfaatkan untuk meraih atau mempertahankan kekuasaan politik. Birokrasi harus ditempatkan dan menempatkan diri sebagai instrumen negara yang bertugas untuk pelayanan publik.
Jika melihat angka pelanggaran netralitas ASN yang disajikan diatas, nampaknya netralitas ASN masih sebatas wacana dalam perbincangan akademis dan retorika semata. Mereka cenderung berhadapan dengan berbagai kekuatan politik terutama saat menjelang pemilihan. Karena ASN pada sebagian masyarakat masih dipandang sebagai “panutan” dan menjadi refrensi masyarakat dalam mengambil pilihan politik. Maka secara sosilogis dapat dipahami bahwa ASN diperalat sebagai instrumen penting dalam pemenangan pemilihan.
Menjadi sangat penting saat ini menjelang hari pemungutan suara Pilkada Serentak Tahun 2020, secara seksama mengarahkan kepada berbagai pihak agar dapat menempatkan ASN sebagai aparatur negara yang netral. Yaitu ASN sebagai agen pemerintahan demokratis dan mampu berperan aktif mewujudkan nilai-nilai pemerintahan demokratis seperti partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas pada publik.
