Urgensi Perda Pembentukan Dana Cadangan Pilkada Serentak 2024

Oleh : Andik Mawardi, SH MH
Kasubbag Produk Hukum Kabupaten/Kota Wilayah II Biro Hukum Sekda Kalsel

Pemilihan kepala daerah (Pilkada) merupakan pelaksanaan ketentuan Pasal 18 ayat (4) UUDNRI Tahun 1945 yang menyebutkan bahwa gubernur, bupati, dan walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis. Amanat konstitusi tersebut dilaksanakan melalui penyelenggaraan Pilkada. Berbeda dengan calon Presiden/Wakil Presiden, dan anggota dewan perwakilan rakyat (DPR), dewan perwakilan daerah (DPD), dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD) provinsi/kabupaten/kota dipilih melalui Pemilu. Penyelenggaraan Pilkada serentak 2024 bukan barang baru dalam kontestasi demokrasi lokal, kita sudah berpengalaman melaksanakan Pilkada serentak pada 2015, 2017, 2018, dan 2020. Penyelenggaraan Pemilu dan Pilkada serentak 2024 sesuai dengan kesimpulan rapat kerja (Raker) dan rapat dengar pendapat (RDP) Komisi II DPR dengan Menteri Dalam Negeri (Mendagri), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu), dan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) pada Senin 24 Januari 2022 menyepakati, yakni pelaksanaan Pemilu memilih anggota DPRD provinsi/kabupaten/kota, anggota DPR RI, anggota DPD RI, calon Presiden dan Wakil Presiden pada 14 Februari 2024, sementara Pilkada memilih calon Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil Bupati, dan Wali Kota/Wakil Wali Kota pelaksanaannya pada Rabu 27 November 2024. Adapun KPU melalui Surat Keputusan Surat Keputusan KPU RI Nomor 21 Tahun 2022 menetapkan Rabu 14 Februari 2024 sebagai hari dan tanggal pemungutan suara pada Pemilu Serantak 2024. Keberhasilan penyelenggaraan Pilkada serentak tersebut akan mudah dalam pelaksanaanya jika Pemilu Presiden/Wakil Presiden, anggota DPR, anggota DPD, anggota DPRD provinsi/kabupaten/kota tahun 2024 berhasil dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perudangan-undangan. Keberhasilan penyelenggaraan Pemilu 2024 dengan tingkat kerumitan teknis pelaksanaanya akan menjadi barometer keberhasilan penyelenggaraan kontestasi Pilkada serentak 2024.

Dalam penyelenggaraan Pilkada serentak 2024, setiap daerah dibebankan penyediaan anggaran kegiatan Pilkada masing-masing daerah. Sebagai konsekuesi penyediaan anggaran kegiatan tersebut tentunya membutuhkan pendanaan yang besar yang dibebankan dalam APBD berdasarkan ketentuan Pasal 166 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2016 Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, Dan Walikota Menjadi Undang-Undang (UU Nomor 10 Tahun 2016) menyebutkan bahwa pendanaan kegiatan Pemilihan dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, dan dapat didukung oleh Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan ketentuan UU Nomor 10 Tahun 2016 tersebut maka pemerintah daerah harus mengalokasikan anggaran untuk penyelenggaraan Pilkada dalam APBD pada masing-masing daerah. Selanjunya berdasarkan ketentuan dalam Pasal 2 ayat (3) Permendagri N
omor 54 Tahun 2019 menyebutkan bahwa, “Dalam hal pendanaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) tidak dapat dibebankandalam 1 (satu) tahun anggaran, Pemerintah Daerah dapat membentuk dana cadangan”, ketentuan tersebut memberikan pedoman bagi pemerintah daerah dengan persetujuan bersama DPRD masing-masing provinsi, kabupaten, dan kota membentukan dana cadangan kegiatan Pilkada.

Pembentukan dana cadangan merupakan delegated regulation (perintah langsung) ketentuan Pasal 303 ayat (2) UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemerintahan Daerah) menyebutkan bahwa “Pembentukan dana cadangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Perda” dan ketentuan Pasal 80 ayat (5) PP No. 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah (PP Pengelolaan Keuangan Daerah) menyebutkan bahwa “Pembentukan Dana Cadangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dalam Perda tentang pembentukan Dana Cadangan”. Sehingga dalam perumusan konsiderans menimbang Raperda Provinsi/Kabupaten/Kota tentang pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada harus mempedomani ketentuan angka 27 Lampiran II UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, bahwa perumusan konsiderans menimbang cukup memuat 1 (satu) pertimbangan yang berisi uraian ringkas mengenai perlunya melaksanakan ketentuan pasal atau beberapa pasal dari UU atau PP yang memerintahkan pembentukan Perda tersebut dengan menunjuk pasal atau beberapa pasal dari UU atau PP yang memerintahkan pembentukannya.

Ketentuan UU Pemerintahan Daerah tidak memuat substantif pengaturan secara detail pembentukan Perda tentang pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serentak tahun 2024. Oleh karena itu, untuk melaksanakan ketentuan Pasal 303 ayat (2) UU Pemerintahan Daerah diperlukan pengaturan lebih lanjut dalam bentuk instrumen hukum yang lebih rendah daripada peraturan perundang-undangan yang bersangkutan yakni perda, adapun pembentukan dana cadangan merupakan pelimpahan kewenangan atributif dikuti delegatif. Kewenangan atributif merupakan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh UUD atau UU kepada suatu lembaga negara/pemerintahan. Adapun delegasi merupakan pelimpahan yang secara eksplisif dinyatakan dengan jelas dalam suatu peraturan perundang-undangan, baik mengenai adresat yang dituju untuk membentuknya, maupun bentuk instrumen/perangkat hukumnya sekaligus materi muatan yang akan diatur dalam peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk tersebut.

Pembentuk UU Pemerintahan Daerah tidak mengatur secara detail terkait dengan pendanaan dana cadangan dengan pertimbangan substantif peraturan Perundang-undangan, terutama UU tidak memuat pengaturan secara detail melainkan hanya memuat secara garis besar, mengingat lingkup berlakunya secara nasional. Hal ini berdasarkan pertimbangan, pertama, agar UU mempunyai masa berlaku lama karena substansi pengaturannya mudah menyesuaikan dengan perubahan keadaan dan perkembangkan kebutuhan hukum masyarakat. Kedua, pengertian hal yang bersifat teknis, cukup dibuat dalam peraturan pelaksanaannya yakni dalam PP Pengelolaan Keuangan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah. Ketiga, perangkat hukum di bawah UU lebih mudah dan cepat dalam proses pembentukan dan perubahannya. Keempat, agar pemerintah daerah provinsi, pemerintah daerah kabupaten/kota dalam pelaksanaannya dapat menyesuaikan dengan kondisi, keadaan dan sesuai dengan kemampuan daerah yakni kema
mpuan keuangan daerah masing-masing.

Dalam pembentukan dana cadangan dengan Perda harus mempedomani ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan yang diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah. Pembentukan perda dimulai dengan perencanaan pembentukan dana cadangan dalam propemperda, pembahasan, persetujuan dan pengundangan dalam lembaran daerah provinsi, kabupaten, atau kota sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Urgensi daerah mempedomani mekanisme pembentukan Perda yang sesuai dengan ketentuan UU Nomor 12 Tahun 2011 dan Permendagri Nomor 80 Tahun 2015 untuk memenuhi syarat formil pembentukan Perda. Pelajaran yang sangat berharga ketika MK melalui Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 menyatakan pembentukan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU No. 11 Tahun 2020) bertentangan dengan UUDNRI Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “tidak dilakukan perbaikan dalam waktu 2 (dua) tahun sejak putusan ini diucapkan”, karena pembentukan UU Nomor 1 Tahun 2020 tidak mempedomani ketentuan UU Nomor 12 Tahun 2011.

Adapun urgensi pembentukan dana cadangan Pilkada serentak 2024 bagi pemerintah daerah didasarkan pada pertimbangan yakni, pertama, fiskal daerah, kondisi fiskal daerah yang berbeda tiap daerah harus dikalkulasi secara matang agar APBD yang susun sebagai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi dapat berjalan secara tertib, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan, kepatutan, manfaat untuk masyarakat, serta taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan. Fungsi otorisasi merupakan anggaran daerah menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun berkenaan. Fungsi perencanaan adalah anggaran daerah menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan Kegiatan pada tahun berkenaan. Fungsi pengawasan adalah anggaran daerah menjadi pedoman untuk menilai apakah Kegiatan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi adalah anggaran daerah harus diarahkan untuk menciptakan lapangan kerja/mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian. Fungsi distribusi adalah kebijakan anggaran daerah harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi adalah anggaran Pemerintah Daerah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian Daerah. Fungsi APBD tersebut akan secara optimal terlaksana jika APBD dikelola berdasarkan pengelolaan keuangan daerah sesuai dengan ketentuan PP Nomor 12 Tahun 2019 dan Permendagri Nomor 77 Tahun 2020.

Kedua, kebutuhan pendaaan pelaksanaan program dan kegiatan dalam rencana pembangunan jangka menengah daerah (RPJMD). Guberur, Bupati, dan Wali Kota berkepentingan dalam merealisasikan visi dan misi yang tertuang dalam RPJMD masing-masing daerah, sehingga perlu alokasi anggaran yang cukup dalam APBD masing-masing daerah. Kebutuhan realisasi visi dan misi kepala daerah dengan pendanaan melalui APBD akan terganggu dengan pendanaan kegiatan Pilkada jika kondisi keuangan daerah tidak dilakukan perencanaan yang matang. Sehingga perlu pembentukan dana cadangan dalam APBD masing-masing daerah, dengan pertimbangan surplus dalam APBD masing-masing daerah.

Ketiga, penerimaan daerah yang berbeda, kemampuan keuangan daerah sangat dipengaruhi oleh penerimaan daerah khusunya berasal dari pendapatan asli daerah (PAD). Ditengah kondisi perekonomian yang belum pulih dan kondisi pandemi Covid-19 yang belum selesai sangat mempengaruhi kemampuan keuangan daerah. Pendapatan daerah yang masih bergantung pada penerimaa daerah dari dana alokasi umum (DAU) sangat dipengaruhi oleh penerimaan negara. Ketergantungan daerah terhadap DAU dikarenakan kecilnya penerimaan daerah dari PAD tertutama pajak daerah dan retribusi daerah. Dengan diundangkan UUHKPD (hubungan keuangan pusat dan daerah), semakin mempesulit daerah untuk mencapai target penerimaan pajak daerah dan retribusi daerah.

Kebijakan daerah dalam penyediaan pendanaan penyelenggaraan Pilkada serentak tahun 2024 uraian pertimbangan kebutuhan pendanaan Pilkada tesebut diatas, dengan pembentukan dana cadangan penyelenggaraan Pilkada serentak tahun 2024. Pertama, Mendagri sebagai pembina dan pengawas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu mendorong kepada daerah untuk melakukan pembentukan dana cadangan penyelenggaraan Pilkada serentak 2024 dengan pertimbangan urgensi kebutuhan pendanaan penyelenggaraan Pilkada serentak tahun 2024 dengan menerbitkan intruksi atau surat edaran kepada Gubernur, Bupati, dan Wali Kota. Instruksi tersebut dikhususkan pada daerah dengan kemampuan keuangan yang rendah yang belanja APBDnya diperkirakan tidak bisa memenuhi anggaran penyelenggaraan Pilkada tahun 2024 dalam 1 (satu) tahun anggaran. Kedua, pengunaan surplus APBD untuk pembentukan dana cadangan, pemerintah daerah dapat mengunakan suplus APBD untuk pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serenta tahun 2024. Sehingga diperlukan rasionalisasi
belanja daerah yang besifat rutin dalam DPA SKPD APBD masing-masing daerah. Ketiga, penyisihan penerimaan daerah, pemerintah daerah dapat menyisihkan penerimaan daerah kecuali yang berasal dari DAK (dana alokasi khusus), pinjaman daerah, dan penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk pengeluaran tertentu berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan menjadi pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serentak tahun 2024.

Adapun materi muatan perda tentang pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serentak tahun 2024 sesuai dengan ketentuan Permendagri Nomor 77 Tahun 2020, perda tentang pembentukan dana cadangan sekurang-kurangnya mengatur penetapan tujuan pembentukan dana cadangan, program, kegiatan, dan sub kegiatan yang akan dibiayai dari dana cadangan, besaran dan rincian tahunan dana cadangan yang harus dianggarkan dan ditransfer ke rekening dana cadangan, sumber dana cadangan, dan tahun anggaran pelaksanaan dana cadangan. materi muatan lainnya dapat dirumuskan dalam perda tentang pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serentak tahun 2024 sepanjang masih merupakan kewenangan pemerintah daerah yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan. Adapun dalam penyusunan materi muatan perda tentang pembentukan dana cadangan kegiatan Pilkada serentak tahun 2024 agar mempedomani ketentuan Pasal 176 amgka 2 Pasal 250 UU Nomor 11 Tahun 2020 yang menyebutkan bahwa “Perda dan Perkada sebagaimana dimaksud dalam Pasal 249
ayat (1) dan ayat (3) dilarang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik, asas materi muatan peraturan perundang-undangan, dan putusan pengadilan”. Adapun asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 5 UU Nomor 12 Tahun 2011 yang menyebutkan bahwa “Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik, yang meliputi: a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan”. Sedangkan asas materi muatan peraturan perundang-undangan dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 6 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 yang menyebutkan bahwa “Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan asas: a. pengayoman; b. kemanusiaan kebangsaan
; d. kekeluargaan; e. kenusantaraan; f. bhinneka tunggal ika; g. keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan”.

Pendanaan penyelenggaraan Pilkada serentak 2024 harus dilakukan perencanaan yang memenuhi pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara tertib, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan, kepatutan, manfaat untuk masyarakat, serta taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan sehingga diperlukan : (a) rasionalisasi belanja kegiatan Pilkada serentak tahun 2024, Pilkada serentak tahun 2024 dilakukan untuk memilih calon Gubernur/Wakil Gubenur, calon Bupati/Wakil Bupati, dan calon Wali Kota/Wakil Wali Kota sehingga pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota dapat melakukan sharing anggaran kegiatan Pilkada serentak tahun 2024; (b) menangkas belanja kegiatan Pilkada serentak tahun 2024, dengan melakukan pemangkasan belanja yang masih dapat diakomodir oleh jenis belanja yang sama sehingga anggaran dapat lebih efisien penggunaanya.

Bagi daerah yang melakukan pembentukan dana cadangan Pilkada serentak 2024 akan mendapatkan keuntungan, yakni beban anggaran kegiatan Pilkada serentak tahun 2024 dapat disiapkan lebih dini sehingga tidak menganggu pembangunan di daerah, realisasi program dan kegiatan yang tertuang dalam RPJMD masing-masing daerah akan tetap terealisasi karena dilakukan perencanaan yang matang. Penyelenggaran Pilkada serentak tahun 2024 merupakan bagian pelaksanaan konstitusi yakni pemilihan kepala daerah secara demokrasi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengamanatkan pemilihan calon Gubernur/Wakil Gubenur, calon Bupati/Wakil Bupati, dan calon Wali Kota/Wakil Wali Kota dipilih secara langsung (direct democracy). Pilihan kebijakan penyelenggaraan demokrasi langsung melalui Pilkada serentak juga harus mempertimbangkan cost yang dikeluarkan oleh daerah. High cost penyelenggaraan Pilkada serentak tahun 2024 harus dihindari mengingat APBD disusun berdasarkan pendapatan daerah yang salah satunya berasal dari pajak daerah dan retribusi daerah. APBD harus dimanfaatkan yang pertama dan utama untuk penyelenggaraan pelayanan publik dan peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah sesuai dengan tujuan penyelenggaraan otonomi daerah.

Esensi demokrasi lokal tidak hanya dimaknai sebagai mekanisme pengantian kepemimpinan di daerah melalui mekanisme prosedural melalui Pilkada, lebih jauh demokrasi harus dimanifestasikan melalui pengelolaan APBD yang berpihak kepada masyarakat di daerah, penyelenggaraan urusan pemerintahan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar harus benar-benar dilaksanakan oleh pemerintah daerah dalam pelaksanaan standar pelayanan minimal (SPM) di daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Pendanaan penyelenggaraan Pilkada yang efisien menjadi kebutuhan bagi setiap daerah karena tugas pemerintah daerah bukan hanya mendanai kegiatan Pilkada, pemerintah daerah harus melaksanakan urusan pemerintahan daerah yang menjadi kewenangan daerah dalam rangka percapatan kesejahteraan masyarakat di daerah dan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang efektif dan efisien.